Рубрики
Новости

ДВУХПАЛАТНЫЙ ПАРЛАМЕНТ В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ И ЗАРУБЕЖНОЙ ПРАКТИКЕ: СРАВНИТЕЛЬНО­ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

На правах РУКОПИСИ

КО П Ц Е В А Юлия Вячеславовна

ДВУХПАЛАТНЫЙ ПАРЛАМЕНТ В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ И ЗАРУБЕЖНОЙ ПРАКТИКЕ: СРАВНИТЕЛЬНО­ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

Специальность 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва, 2004

2

Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель: доктор юридических наук Носов Сергей Иванович.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук Болтенкова Любовь Федоровна;

кандидат юридических наук Егорова Марина Борисовна.

Ведущая организация: Государственный научно — исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.

Защита состоится «24» июня 2004 г., в 12.00 часов на заседании диссертационного Совета Д — 502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, аудитория 2297.

С диссертацией можно академии государственной Федерации.

ознакомиться службы при

в библиотеке Российской

Президенте Российской

Автореферат разослан

«24» мая 2004 г.

Ученый секретарь — Л

диссертационного Совета

И.С.Яценко

3

I. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы диссертационного исследования.

В условиях происходящих в России глубоких преобразований остро стоит проблема повышения эффективности деятельности российского парламента. Двухпалатная система формирования органов законодательной власти в федеративных государствах, обеспечивающая как учет интересов страны в целом, так и отдельных субъектов Федерации, выступает важной предпосылкой эффективности их деятельности. Поэтому не только с теоретической, но и с практической точек зрения чрезвычайно важно исследовать опыт двухпалатных парламентов зарубежных стран и обосновать целесообразность двухпалатной структуры парламента в нашей стране, соответствие двухпалатной структуры парламента, как традициям, так и реалиям современной России.

Становление парламентаризма в России изначально проходило в рамках двухпалатной конструкции. Российский парламент еще задолго до своего появления в трудах выдающихся отечественных мыслителей (М.М. Сперанский, Н.М. Муравьев, П.И. Пестель, В.Н. Татищев и других) задумывался как двухпалатный. Государственная Дума и Государственный Совет Российской империи, Верховный Совет РСФСР имели двухпалатную структуру.

Конституция РФ от 12 декабря 1993 года также закрепила двухпалатную структуру Федерального Собрания Российской Федерации, представительного и законодательного органа государства, состоящего из Государственной Думы и Совета Федерации.

В настоящее время парламентаризм в России находится в стадии становления. Безусловно, основы уже заложены, но предстоит сложный путь всемерного укрепления его роли в системе властеотношений, ибо только в этом случае, можно рассчитывать на создание подлинно демократического общества.

Дальнейшему развитию парламентаризма будет способствовать учет опыта двухпалатных парламентов зарубежных стран. Использование данного опыта предполагает изучение, как его положительных сторон, так и ошибок. Анализ двухпалатных парламентов зарубежных стран может способствовать установлению путей выхода из имеющихся проблем.

II рос национальна» |

| МЫИОТЕКА |

I СПтрСпг .jA

• о»

4

Двухпалатная структура парламента прочно утвердилась в политико-правовой практике многих демократических стран. В европейских государствах двухпалатные парламенты преобладают над однопалатными. В настоящее время двухпалатные парламенты действуют как в федерациях (Россия, Германия, Швейцария, Австрия), так и в унитарных государствах (Великобритания, Франция, Польша, Румыния, Чехия и др.) В Европейском союзе 2/3 стран (одиннадцать) имеют двухпалатный парламент и 1/3 членов (четыре страны) — однопалатный.

Вышесказанное подчеркивает важность осмысления отечественного и зарубежного опыта функционирования двухпалатных

представительных и законодательных органов, порядка их формирования и деятельности, что определило выбор диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Анализ деятельности российского парламента, а также определение путей повышения эффективности его работы требует обращения к отечественной теории государственного права и конституционно­правовой науке.

Актуальны воззрения по проблемам парламентаризма таких крупных мыслителей, как Аристотель, Дж. Локк, Ж.Ж. Руссо, Ш.Л. Монтескье, Г. Гегель, М. Вебер, М. Острогорский, Р. Михельс.

Среди первых отечественных исследователей проблемы парламентаризма и разделения властей можно выделить таких известных ученых-государствоведов конца XIX — начала XX вв., как Н.П. Дружинин,

A. А. Жижиленко, М.М. Ковалевский, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаре­вский, П.Г. Мижуев, П.Н. Новгородцев, К.Н. Соколов, Л.Н. Тихомиров, Б.Н. Чичерин и другие.

Деятельности представительных органов посвящены научные труды крупных современных ученых-юристов в сфере конституционного и парламентского права — С.А. Авакьяна, А.С. Авто­номова, И.А. Азовкина, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова,

B. И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкина, И.В. Травкина, А.Д. Керимова, Е.И. Колюшина, В.Ф. Котока, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, B.C. Основина, Н.Т. Савенкова, И.М. Степанова, Б.А.Стра- шуна, П.А. Федосова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, И.С. Яценко и других.

5

При подготовке диссертационного исследования автор опирался на труды отечественных специалистов в области теории и истории государства и права, конституционного права РФ и зарубежных стран, политических и правовых учений, прежде всего: С.Н. Бабурина, А.В.Ва­сильева, Б.П. Елисеева, С.Э. Жилинского, Л.М. Карапетяна, Д.А. Ке­римова, Н.Г. Кобеца, И.О. Красновой, Б.С. Крылова, В.Н. Кудрявцева, М.Н. Кузнецова, И.Н. Куксина, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцева, М.Н.Мар­ченко, Т.Д. Матвеевой, Г.В. Осипова, СВ. Соловьевой, Ю.А.Ти- хомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Г.И. Тункина, Т.М.’ Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова и др.

Использованы работы по проблемам становления и развития правовых институтов парламентаризма зарубежных авторов — М. Амел- лера, А. Бакера, И. Бентама, Ж. Блонделя, А. Дайси, Де Лавеле, М.Дювер- же, Д. Еллинека, О. Моделя, М. Прело, X. Файнера.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с образованием и деятельностью парламента Российской Федерации, а также парламентов зарубежных стран.

Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие особенности формирования и деятельности Федерального Собрания РФ, а также парламентов зарубежных стран.

Целью диссертационного исследования является комплексное сравнительно-правовое исследование порядка формирования и деятельности палат Федерального Собрания РФ и парламентов зарубежных стран, а также выработка с учетом опыта двухпалатных парламентов зарубежных стран предложений по реформированию Федерального Собрания РФ.

В соответствии с объектом, предметом и целью исследования поставлены следующие задачи:

— раскрыть содержание понятий «парламентаризм» и «парламент» и дать характеристику основным признакам парламентаризма;

-выявить особенности, виды, компетенцию парламентов зарубежных стран;

-определить положительные и отрицательные стороны

однопалатной и двухпалатной систем организации парламентов;

— выявить основные этапы становления парламентаризма в России;

6

— раскрыть основные проблемы и пробелы правового регулирования порядка формирования и деятельности палат Федерального Собрания РФ, выдвинуть и обосновать с учетом опыта двухпалатных парламентов зарубежных стран предложения по реформированию парламента РФ.

Методологической основой исследования служит система современных общенаучных методов познания. В рамках диссертационного исследования использованы: конкретно­

исторический, структурно-функциональный, системный, а также частнонаучные методы — сравнительного правоведения, формально­юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей развития и функционирования органов законодательной власти требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.

Нормативной базой диссертации являются Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные законы (в том числе: Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 8 мая 1994 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и другие), указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и решения Конституционного Суда Российской Федерации; Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации.

В диссертационной работе использованы нормативно-правовые акты Российской империи, а также советского периода — Конституции РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг., Конституции СССР 1936 г. и 1977 г. Были изучены и проанализированы Конституции ряда зарубежных стран: США, Германии, Франции, Великобритании и др.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном сравнительно-правовом исследовании формирования и

7

деятельности Федерального Собрания РФ и двухпалатных парламентов зарубежных стран, анализе становления законодательных институтов в России, зарубежного опыта функционирования двухпалатных парламентов, современного состояния и перспектив развития парламента Российской Федерации. Рассмотрены направления реформирования Федерального Собрания РФ, дана их оценка, с учетом опыта парламентов зарубежных стран выдвинуты рекомендации.

Диссертант сделал вывод о том, что формирование двухпалатного парламента является наиболее характерным в странах, имеющих федеративное устройство, поскольку он олицетворяет наиболее рациональный способ организации представительства интересов субъектов федерации на уровне федеральных органов государственной власти.

На защиту выносятся выводы, положения и рекомендации, которые обладают элементами научной новизны:.

на основе анализа истории становления института законодательной власти в России автор приходит к выводу, что парламентаризм является закономерным и естественным результатом развития российской государственности. На протяжении всей российской истории предпринимались попытки формирования парламентской системы. Исследована деятельность вечевых собраний, Земских соборов и других законодательных институтов, посредством которых народ участвовал в делах верховного управления;

— аргументируется вывод о том, что парламентаризм нельзя установить волевым решением, он формируется постепенно, под воздействием различных факторов общественно-политической жизни. Само общество должно «созреть» до парламентской системы, так как она требует определенного уровня правовой культуры в обществе. Вместе с тем возможно создание благоприятных условий для развития парламентской демократии в виде принятия определенных правовых норм, обеспечивающих возможность гражданам участвовать в осуществлении государственной власти. Диссертант обосновывает положение о том, что такие условия в России были созданы после провозглашения Манифеста царя Николая II «Об усовершенствовании государственного порядка» в 1905 году;

8

— автором диссертации предложена периодизация становления парламентаризма в России. Выявлены характерные черты и особенности следующих этапов становления парламентаризма в России: досоветского, который подразделяется на конституционно-монархический (1905 г. — февраль 1917 г.) и республиканский периоды (февраль 1917г. — октябрь 1917 г.), советского, подразделенного диссертантом на советский дореформаторский (октябрь 1917 г. — конец 80-х гг.) и советский реформаторский периоды (конец 80-х — начало 90-х гг.), а также современного этапа (после принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации и до настоящего времени);

— диссертантом обосновывается положение о том, что применительно к российским условиям пока не найдена оптимальная модель организации парламента, способного адекватно российским условиям активно реализовывать интересы большинства населения субъектов Федерации на федеральном уровне, а также создать систему законодательства, базирующуюся на реальном состоянии экономики, политики, правопорядка, других общественно значимых факторах и поддерживать законодательство в необходимом для общества состоянии;

— сопоставляя Конституцию РФ с конституциями других федеративных государств, автор отмечает, что при всем многообразии двухпалатных парламентов их конституционная сущность основана на единых подходах и принципах. Все они призваны отражать политико­территориальное устройство страны и представлять интересы территориальных и национальных сообществ;

— на основе анализа контрольных полномочий парламентов зарубежных стран обосновывается необходимость расширения контрольных полномочий парламента РФ. Предлагается законодательно закрепить используемый в практике зарубежных стран институт парламентских расследований;

— изучив законодательство о порядке формирования двухпалатных парламентов зарубежных стран диссертант приходит к выводу, что формирование Совета Федерации путем избрания гражданами является наиболее демократичным. В этой связи аргументируется необходимость принятия нового закона о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в котором

9

целесообразно закрепить способ избрания депутатов Совета Федерации населением соответствующих субъектов РФ по мажоритарной избирательной системе относительного большинства.

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы состоит в ее направленности на решение актуальных проблем формирования и деятельности Федерального Собрания Российской Федерации. Основные теоретические и практические выводы диссертационного исследования по реформированию Федерального Собрания РФ могут быть в дальнейшем учтены законодателем.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы для преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», а также в научно-исследовательской работе и при подготовке учебно­методических пособий.

Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации, изложенные в диссертации, обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте РФ, а также отражены в научных публикациях автора.

Структура исследования. Цели и задачи исследования обусловили структуру диссертации, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

II. Основное содержание диссертационной работы

Во Введении обосновывается актуальность и состояние разработанности темы исследования, его методологическая основа, правовая, научная, эмпирическая база, изложена новизна научного исследования, выносимые на защиту положения, раскрываются практическая значимость, апробация работы.

В главе I — «Конституционно-правовой статус парламентов зарубежных стран» — раскрываются понятия, сущность парламентаризма и парламента, характеризуются основные признаки парламентаризма (§ 1);

10

исследуются виды и особенности парламентов зарубежных стран, анализируется порядок их формирования и полномочия (§2).

В диссертационном исследовании подчеркивается, что наличие парламента еще не означает введения на прочных основах парламентаризма. Для парламентаризма необходимо, чтобы орган народного представительства был наделен определенными качествами, среди которых автор выделяет: 1) самостоятельность и независимость парламента в системе разделения властей; 2) высокий уровень полномочий парламента при решении вопросов государственного управления и наличие решающих полномочий в процессе законотворчества; 3) избрание депутатов парламента на всеобщих свободных выборах, что является основной гарантией высокого уровня представительности данного государственного органа.

Автором диссертации обращено внимание на то, что понятие «парламентаризм» не является равнозначным понятию «парламентская форма правления». Как более узкое понятие парламентская форма правления призвана охарактеризовать строение представительного учреждения, его взаимоотношения с другими властными институтами.

Исследуя теоретические положения парламентаризма, диссертант приходит к выводу, что парламентаризм присущ большинству демократических государств современного мира. Имея универсальные признаки: 1) наличие органа народного представительства — парламента; 2) высокий уровень полномочий парламента при решении вопросов государственного управления и наличие решающих полномочий в процессе законотворчества; 3) жесткое распределение законодательных и исполнительных функций; 4) свободный мандат депутата, парламентаризм в каждой стране (в том числе и России) находит свою форму выражения и, соответственно, наделяется различными особенностями, характерными для каждого государства.

Автор диссертации отмечает то, что парламентаризм является комплексным государственно-правовым явлением, которое вбирает в себя многие стороны общественной жизни. В связи с этим парламентаризм напрямую связан с реализацией общедемократических ценностей, таких как: господство законности в государстве, утверждение идеи верховенства права, гражданское общество с высокой правовой культурой и тд. Основной движущей силой при

11

парламентаризме является именно народ, воля которого выражается в деятельности основных органов государственной власти.

В диссертационном исследовании выявлена реальность угрозы так называемого «мнимого» парламентаризма, от которого не застрахована ни одна страна мира. Многие отрицательные свойства, приписываемые парламентской системе некоторыми учеными-государствоведами, присущи именно мнимому парламентаризму. Нельзя выработать универсальные средства против перерастания парламентаризма в «мнимый» парламентаризм, так как в каждой политической ситуации требуются особые средства воздействия. Но, по мнению автора диссертации, предотвратить перерастание парламентаризма в мнимый парламентаризм может четкое функционирование демократических процедур: разделение властных полномочий между различными государственными структурами, наличие самостоятельной и независимой судебной власти, возможность рассмотрения важнейших вопросов государственной жизни непосредственно гражданами на референдуме, периодическое обновление состава властных учреждений государства населением путем свободных выборов и т.д.

Автор диссертации приходит к выводу о том, что парламентская система власти позволяет в наибольшей степени обеспечивать эффективность народовластия. При ней создается реальная возможность наиболее точно определять широкий спектр различных интересов народных масс, согласовывать их и приводить в жизнь государственные решения, учитывающие пожелания значительного большинства общества.

На основе анализа порядка формирования и деятельности парламентов зарубежных стран диссертантом предложена их классификация. По структуре выделяются парламенты с однопалатной (Финляндия, Венгрия, Болгария, Швеция, Дания) и двухпалатной парламентской системой (Россия, Германия, Франция, США, Австрия, Швейцария, Индия).

В диссертационном исследовании парламенты с двухпалатной парламентской системой подразделены на — парламенты с сильной верхней палатой и парламенты со слабой верхней палатой. Парламенты с сильной верхней палатой характеризуется тем, что без согласия верхней палаты решение парламента принято быть не может (Италия, США).

12

Отличием парламентов со слабой верхней палатой является то, что в таких парламентах верхняя палата может лишь отсрочить принятие парла­ментского решения, с которым не согласна, но не может воспрепят­ствовать ему. Чаще всего это относится к законодательному процессу (Польша, Великобритания). Существуют также смешанные случаи верхней палаты (Франция, Россия, Германия).

Проанализировав наименования верхних и нижних палат парламентов зарубежных стран, автор диссертации определил, что нижние или единственные палаты часто именуются Национальным собранием или Национальной ассамблеей, Национальным советом, Палатой депутатов, Палатой представителей. Верхние палаты в большинстве стран именуются Сенатами. В некоторых федерациях названия верхних палат отражают либо данную форму политико­территориального устройства, либо названия субъектов данной Федерации, представленных в верхней палате (Федеральный или Союзный совет, Совет канонов, Совет штатов).

Диссертант отмечает, что в настоящее время двухпалатные парламенты существуют как в федерациях (Германия, США, Мексика, Бразилия, Австралия), так и в унитарных государствах (Франция, Италия, Испания). Обосновывается вывод о том, что для федеративных государств, с их двойственной природой, более приемлем двухпалатный парламент, а для унитарных — однопалатный.

В диссертационном исследовании выявлены положительные и отрицательные стороны однопалатных и двухпалатных парламентских систем.

По мнению диссертанта, достоинствами двухпалатной системы организации парламента является то, что в нем: более «объемно» представлено общество и народ, в целом, а также регионы с их особенностями; обычно к кандидатам в члены верхней палаты предъявляются более высокие требования, чем к кандидатам в депутаты нижней палаты; верхняя палата служит своего рода противовесом нижней, уменьшает партийное влияние в пользу общегосударственных интересов; верхняя палата имеет больший срок полномочий и обновляется по частям, что препятствует резкой смене политического курса страны; верхняя палата не распускается и функционирует

13

постоянно, поэтому в случае роспуска нижней палаты верхняя продолжает работать; в случае радикального обновления нижней палаты в результате выборов верхняя палата обеспечивает преемственность прежней политики в стране.

Автор диссертации отмечает, что двухпалатная система организации парламента имеет также свои отрицательные стороны: появляется дополнительное количество депутатов в лице членов верхней палаты (больше затрат из бюджета на их содержание); верхняя палата может стать слишком консервативной и тормозить деятельность нижней; усложняется законодательный процесс.

Среди достоинств однопалатных парламентов диссертант выделяет то, что: они просты и компактны; обычно избираются всем населением страны напрямую; имеют широкие полномочия; по сравнению с двухпалатным парламентом законодательный процесс несколько упрощен.

В диссертационном исследовании выявлены также недостатки однопалатной системы парламента: недостаточно представлены интересы территориальных единиц государства; отсутствует противовес в виде второй палаты; существует опасность усиления партийного засилья.

Анализ компетенции парламентов зарубежных стран позволил диссертанту подразделить их на парламенты с неограниченной, с абсолютно ограниченной и относительно ограниченной компетенцией, а также консультативные парламенты. Парламенты с неограниченными полномочиями имеют право издавать законы по любому вопросу (Великобритания, Япония, Италия, Новая Зеландия, Ирландия). Существуют страны, где компетенция может быть ограничена. Ограничение может быть абсолютным и относительным. Парламентами с абсолютно ограниченной компетенцией являются те, Конституции которых устанавливают точный перечень вопросов, являющихся объектом их законодательной деятельности (Франция). Относительно ограниченная компетенция парламентов встречается чаще и характерна для федеративных и децентрализованных унитарных государств. Это связано с тем, что в таких государствах права субъектов Федераций или иных территориальных образований ограничивают компетенцию центральной власти (США, Индия, Германия). Выделяются также

14

консультативные парламенты, которые существуют в некоторых мусульманских странах. Они принимают законы только с одобрения монарха, либо вообще не могут издавать законы (ОАЭ, Саудовская Аравия, Катар).

В диссертации рассмотрены следующие основные полномочия парламентов: а) законодательные; б) финансовые; в) по формированию других высших государственных органов; г) контрольные; д) по ратификации и денонсации международных договоров; е) в области обороны и безопасности; ж) по назначению референдума; з) судебные (квазисудебные) полномочия.

Предложена классификация двухпалатных парламентов, в основу которой положено распределение полномочий между палатами. В соответствии с данной классификацией автор диссертации делит парламенты на парламенты с равным правовым статусом (США, Италия, Швейцария) и с неравным правовым статусом (Германия, Австрия, Россия). В парламентах с равным правовым статусом палат в законодательной сфере участие обеих палат в законодательном процессе строится на равных началах. Законопроект рассматривается параллельно обеими палатами (Италия) либо вносится в любую из палат и его обсуждение в каждой из них проходит те же стадии. Будучи рассмотренным одной из палат и одобренным ею, он передается в другую и вслед за тем возвращается в ту палату, в которую был внесен. В странах, где конституционно-правовой статус палат неравен и основным законодательным органом является нижняя палата, ей, соответственно, принадлежит основная роль в процессе законотворчества (в России законопроект вносится в Государственную Думу). Однако Конституции ряда стран обеспечивают участие в обсуждении и принятии законопроектов также и верхних палат. Обязательной является передача принятого нижней палатой закона верхней палате, получение ее согласия, преодоление ее вето и др.

Автором диссертации отмечена общая черта законодательного процесса в парламентах зарубежных стран, которая заключается в том, что принятие закона связано с осуществлением права законодательной инициативы. В зависимости от круга субъектов законодательной инициативы, автор диссертации классифицирует парламенты, где круг

15

субъектов узок, и те, где существует широкий перечень лиц и органов, которым предоставлено право вносить законопроект. К первой группе относятся парламенты стран, в которых право вносить законопроекты предоставлено только членам парламента (США, Великобритания).

Диссертантом рассмотрен круг субъектов права законодательной инициативы. Правом законодательной инициативы обладают парламентские комитеты и комиссии в Австрии. В ряде случаев этим правом наделены не только депутаты, но и правительство (Австрия, Германия, Франция), глава государства — президент (Италия). Конституции наделяют правом вносить проекты в законодательные органы субъектов Федерации (Россия), автономные образования (Италия, Испания) либо иные государственные или общественные организации (Бразилия). В России право частичной законодательной инициативы принадлежит Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному суду РФ (по вопросам их ведения — ст. 104 Конституции РФ). Тенденция к расширению круга субъектов законодательной инициативы свидетельствует, с одной стороны, об углублении демократических начал в организации законодательной деятельности представительных учреждений. С другой стороны, это ведет к усложнению процесса нормотворчества.

В диссертации исследованы финансовые полномочия парламентов, к которым, прежде всего, относятся полномочия парламента по утверждению бюджетных доходов и расходов государства и установлению налогов. В финансовую компетенцию парламента входит обычно и утверждение отчета правительства об исполнении бюджета. В компетенцию парламента включается также установление налогов и сборов, налоговых льгот. Иногда сюда относятся полномочия по принятию решений по внешним и внутренним займам государства, о денежной эмиссии, о создании внебюджетных фондов и т.д.

Автор диссертации отмечает что, полномочия по формированию других высших государственных органов парламент в одних случаях осуществляет самостоятельно, в других — дает согласие на выдвинутые иными органами кандидатуры или утверждает их. В ряде стран парламент избирает президента страны или участвует в его избрании

16

более широким составом. Нередко парламент избирает или назначает премьер-министра и даже образует правительство в целом. Парламент или одна из его палат формирует Конституционный суд и Верховный суд или участвует в их формировании, назначает Генерального прокурора и т.д.

Диссертант подчеркивает важность контрольных полномочий парламента и рассматривает основные формы парламентского контроля за деятельностью правительства: а) постановка вопросов к правительству, министрам и другим высшим должностным лицам в устной и письменной форме; б) интерпелляция; в) дебаты по общей политике правительства или заранее определенным вопросам; г) постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству; д) доклады и отчеты правительства на пленарных заседаниях палат; е) парламентские слушания; ж) парламентские расследования; з) деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте.

Полномочия по ратификации и денонсации международных договоров связаны с тем, что именно парламент дает окончательное согласие на заключение такого договора или выражает волю государства, направленную на его расторжение.

В диссертации исследованы полномочия в сфере обороны и безопасности. Автор диссертации отмечает, что старые конституции (например, США) говорят о полномочии парламента объявлять войну, тогда как современные конституции упоминают обычно лишь право объявлять состояние войны (например, в Италии, Венгрии) или, как в Германии, состояние обороны.

В результате анализа полномочий парламента по назначению референдума диссертант отмечает, что во многих странах либо только парламент, либо парламент и президент или иной глава государства обладает правом назначения референдума.

Судебные или квазисудебные полномочия выражаются в том, что в ряде стран конституционно закрепляется право парламента осуществлять процедуру импичмента. К числу данных полномочий относится также право формирования и деятельности следственных комитетов и комиссий парламента, право возбуждения перед судебными органами обвинения против высших должностных лиц, а

17

также право объявления амнистии парламентом.

Диссертант приходит к выводу о том, что основным способом формирования нижней палаты и однопалатного парламента являются прямые выборы. Способы формирования верхних палат более разнообразны.

В диссертационном исследовании выявлены основные способы формирования верхних палат парламентов: 1) прямые выборы (США, Бразилия, Италия, Япония, Румыния); 2) косвенные выборы (Франция); 3) назначение главой государства — полностью (Таиланд, Канада, Иордания), большинство (Малайзия), нескольких членов (Италия, Индия); 4) назначение правительствами земель (Германия); 5) избрание законодательными органами субъектов (Индия); 6) избрание из своего состава членами нижней палаты (Норвегия, Исландия). В России при избрании членов Совета Федерации сочетаются назначение и косвенные выборы.

Автор диссертации подчеркивает следующую тенденцию: сильные верхние палаты, то есть без согласия, которой решение парламента принято быть не может, как правило, избираются населением.

В диссертации исследован порядок формирования, состав, полномочия Европарламента — надгосударственного

представительного органа, осуществляющего законодательную власть Европейского Союза совместно с Советом при ведущей роли последнего. В современной западной доктрине систему законодательной власти Союза нередко уподобляют двухпалатной легислатуре: Парламент представляет все население ЕС, а Совет отражает интересы отдельных государств-членов. Такое сравнение нуждается в уточнении. Во-первых, Парламент и Совет юридически остаются самостоятельными институтами Союза, а не частями (палатами) единого органа. Во-вторых, главную роль в законодательном процессе в отличие от большинства государств, играет не демократически избранный парламент, а Совет. Вето Европарламента на законопроект в некоторых случаях можно преодолеть, а вето Совета всегда является абсолютным. Среди государств — членов ЕС наиболее близкая по характеру ситуация имеет

18

место в Германии, где федеральную законодательную власть также осуществляет два самостоятельных органа: Бундестаг и Бундесрат.

Предложенная классификация парламентов позволила диссертанту определить Федеральное Собрание РФ по объему полномочий как парламент с относительно ограниченной компетенцией; по компетенции палат оно является парламентом с неравным правовым статусом палат, а также парламентом со смешанной формой формирования верхней палаты (сочетаются назначение и косвенные выборы). Совет Федерации Федерального Собрания РФ сочетает одновременно признаки «слабой» и в тоже время «сильной» верхней палаты. Совет Федерации является «слабой» палатой, поскольку его вето на все

федеральные законы может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством голосов. В то же время, Совет Федерации является «сильной» палатой в отношении федеральных конституционных законов и федеральных законов Российской Федерации о внесении поправок в Конституцию РФ; его одобрение является обязательным для принятия Федеральным Собранием РФ соответствующих поправок.

В главе II — «Двухпалатный парламент России: становление и развитие» — рассматривается развитие законодательных институтов в России (§1); анализируется конституционно-правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации, современный парламентский опыт, а также основные проблемы и пробелы правового регулирования порядка формирования и функционирования палат Федерального Собрания РФ и предложены пути и способы их преодоления (§ 2).

В диссертации подробно исследовано развитие законодательных институтов в России. В результате анализа деятельности вечевых собраний, автор отмечает, что вече не имело представительного характера — в его работе могли принимать участие все свободные люди. В разные времена компетенция вечевых собраний была различной. Происходила постепенная эволюция к уменьшению значимости данных учреждений.

С начала созыва Земских соборов происходит зарождение представительной демократии. Земские соборы рассматриваются как

сословное

представительство, посредством которого

население

19

участвовало в делах верховного управления и законодательства. Деятельность Земских соборов ценна с той точки зрения, что большая часть их участников избиралась населением. В некоторых странах (Англия) сословное представительство постепенно перерастает в представительство всего населения, а в России оно постепенно сошло на нет.

Проанализировав порядок формирования и полномочия Боярской Думы, автор диссертации приходит к выводу о том, что Боярскую Думу нельзя рассматривать как орган народного представительства. Но важен тот факт, что впервые официально в законе были определены законодательные права, наряду с монархом, и другого государственного института — Боярской Думы. Тем не менее, становление абсолютизма в России не оставило Боярской Думе никаких шансов. Новый порядок, окончательно оформившийся в начале 18 века в нашей стране, предполагал неограниченную власть монарха при осуществлении государственной власти.

В диссертационном исследовании выявлены характерные особенности Сената: а) формировался исключительно по воле императора; б) его статус, структура и компетенция всецело зависела от желаний монарха; в) носил совещательный характер, так как всегда за монархом оставалось последнее слово в решении наиважнейших государственных вопросов. Подобное положение государственных институтов нельзя назвать особенностью России, — многие страны Европы в своем развитии также проходили данный период. Но все же с 19 века наблюдается начало эпохи многочисленных конституционных проектов, попыток ограничить самодержавие.

Анализ деятельности Государственного Совета позволил автору диссертации сделать вывод о том, что Государственный Совет при осуществлении государственной власти не мог серьезно ограничивать волю монарха. Его мнение вполне законно император мог не учитывать. К тому же, процедура формирования этого органа не позволяет определить его как институт представительства населения.

Диссертантом выделены три крупных этапа становления парламентаризма в России: досоветский, советский и постсоветский. Досоветский этап подразделяется на конституционно-монархический и республиканский периоды. Конституционно-монархический период начинается с принятия 17 октября 1905 года Николаем II Манифеста «Об

20

усовершенствовании государственного порядка». 20 февраля 1906 был издан еще один высочайший Манифест «Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы» и 23 апреля 1906 года появляется новая редакция Свода Основных законов Российской Империи. В результате проведенной реформы Государственная Дума и Государственный Совет получили статус законодательных учреждений. Россия вступила на путь конституционализма по примеру большинства стран Западной Европы, Японии, США. Началом республиканского периода является Февральская революция 1917 г. Данный период включает деятельность Временного Правительства по учреждению нового представительного органа Учредительного собрания, которое планировалось избирать посредством всеобщих, равных, прямых выборов, а также наделенного широкими полномочиями. Советский этап становления парламентаризма в России начинается с победой Октябрьской революции 1917 г. Советский этап подразделяется на советский дореформаторский и советский реформаторский периоды. Советский дореформаторский период характеризуется верховенством Советов при руководящей роли КПСС, а также отверженинием принципа разделения властей. Важное значение для становления парламентаризма в России имел советский реформаторский период 1988-1990 гг., во время которого утвердилась двухзвенная структура органов законодательной власти — Съезд народных депутатов и Верховный Совет, состоящий из двух палат. Выборы Съезда народных депутатов проходили на альтернативной основе в условиях реальной борьбы за депутатский мандат. Третий этап — современный — наступает с момента принятия 12 декабря 1993 г. новой Конституции Российской Федерации и выборов в новый двухпалатный орган законодательной власти — Федеральное Собрание РФ.

На основе анализа истории становления институтов законодательной власти в России автором установлено, что становление парламентаризма в России с самого начала проходило в рамках двухпалатной конструкции — Государственная Дума и Государственный Совет Российской империи, Верховный Совет РСФСР имели двухпалатную структуру.

Ст. 94 Конституции РФ называет Федеральное Собрание

21

парламентом России, и указывает, что оно является представительным и законодательным органом государства. Новая модель российского парламента, закрепленная Конституцией РФ, предусматривает, что он состоит из двух самостоятельных, полностью автономных палат — Государственной Думы и Совета Федерации.

Диссертант высказывается в пользу двухпалатной структуры Федерального Собрания РФ. Совет Федерации, безусловно, необходим. Он играет важную роль: отражает политико-территориальное устройство страны и представляет срез интересов национальных и территориальных сообществ; выполняет во внутри парламентской системе «сдержек» и «противовесов» функцию фильтра.

Двухпалатность — это способ оптимального обеспечения механизмов реального представительства разнообразных и все время меняющихся общественных интересов. И мировая практика показывает, что будущее парламентаризма в федеративных государствах неразрывно связано с двухпалатной структурой парламентов.

В диссертации исследован порядок формирования Совета Федерации, который с 1993 года менялся трижды. Автор делает вывод, что участие в Совете Федерации руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ не вполне соответствовало конституционному принципу разделения властей. Кроме того, недостаточно времени на одновременное выполнение обязанностей и члена Совета Федерации и губернатора области или президента республики. Существующий в настоящее время порядок формирования Совета Федерации (представитель от законодательного органа — избирается этим органом, представитель от исполнительного органа — назначается главой этого органа) отчасти решил указанные проблемы. Члены Совета Федерации не обременены никакой иной деятельностью, так как должны прекратить исполнение всех обязанностей несовместимых со статусом члена Совета Федерации, поэтому они могут сосредоточиться только на парламентской работе.

Автором диссертации отмечается главный недостаток существующего способа формирования Совета Федерации, который заключается в том, что имеется угроза отстаивания членами Совета Федерации не интересов регионов, а интересов тех органов власти,

22

которые их назначили (избрали) на эту должность. Ст. 9 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает, что полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ в том же порядке, в котором осуществляется их избрание (назначение). Тем самым был установлен императивный мандат члена Совета Федерации. Население при таком способе формирования Совета Федерации практически отстраняется от какого-либо влияния на решения, принимаемые его членами.

Диссертант приходит к выводу, что оптимальным является способ избрания членов Совета Федерации населением субъектов по мажоритарной избирательной системе относительного большинства. Возможность выдвижения претендентов должна быть представлена законодательным и исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации. В связи с этим автор считает необходимым принять новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в котором предлагается закрепить порядок его формирования, полномочия и ответственность.

Исследовав положительные и отрицательные стороны мажоритарной, а также пропорциональной избирательных систем автор диссертации отмечает, что необходимо сохранить смешанную избирательную систему при избрании депутатов Государственной Думы. Данная система позволяет более полно реализовывать интересы широкого круга избирателей, нейтрализуя недостатки мажоритарной и пропорциональной систем. Необходимо сократить количество депутатов Государственной Думы, избираемых по партийным спискам. Целесообразно избирать 300 депутатов по одномандатным избирательным округам, а 150 — по партийным спискам. Диссертант соглашается с мнением ряда авторов о том, что отказаться от такой системы избрания было бы преждевременным, голосование по партийным спискам способствует формированию многопартийности в стране.

Диссертантом аргументируется вывод о том, что необходимо

23

стремиться к более тесному взаимодействию палат Федерального Собрания РФ. В этой связи целесообразно помимо заслушивания Посланий Президента РФ, Посланий Конституционного Суда, выступлений глав иностранных государств проводить совместные заседания палат для решения вопросов по делегированию нормотворческих полномочий правительству, созданию совместных следственных комиссий (позаимствовав опыт Австрии, Швейцарии), где депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации могли бы вести обсуждение интересующих их проблем.

В диссертации отмечается, что Федеральное Собрание, практически, лишено контрольных полномочий (в отличие от Франции, Италии, Испании и др.). Вместе с тем, контрольная функция парламента относится к числу наиболее общепризнанных функций. Законодательные (представительные) органы способны служить не только связующим звеном между населением и государственным аппаратом, но и эффективным механизмом парламентского контроля, поскольку на законодательном уровне они регламентируют деятельность других государственных структур. В Российской Федерации представительные органы всегда имели контрольные полномочия и осуществляли их в гораздо большей степени, чем сейчас. Например, по Конституции РСФСР 1937 г. (ст. 35) Верховный Совет РСФСР мог назначить, когда считал необходимым, следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. До 1993 г. право высшего законодательного органа на образование подобных комиссий было закреплено на конституционном уровне. На основе анализа контрольных полномочий парламентов зарубежных стран обосновывается необходимость расширения контрольных полномочий парламента РФ. Предлагается законодательно закрепить используемый в практике зарубежных стран институт парламентских расследований

В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования, представлен ряд выводов и предложений автора, аргументируются рекомендации, вытекающие из диссертационного исследования.

24

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1. Копцева Ю.В. К вопросу о порядке формирования Совета

Федерации Федерального Собрания Российской

Федерации//Государственное строительство и право. Вып. 1(7), 2004. — с. 126-135, объем 0,4 п.л.

2. Копцева Ю.В. Становление и развитие российского

парламентаризма//Проблемы правового регулирования на

транспорте. Сборник научных трудов Московской государственной академии водного транспорта. — М., МГАВТ, 2003.- с. 229-247, объем 0,8 п.л.

3. Копцева Ю.В. Понятие и сущность парламентаризма

//Государственное строительство и право. Вып. 2(8), 2004. — с. 31-46, объем 0,8 п.л.

25

АВТОРЕФЕРАТ

Диссертация на соискания ученой степени кандидата юридических наук Копцевой Юлии Вячеславовны

Тема диссертационного исследования «Двухпалатный парламент в отечественной и зарубежной практике (сравнительно-правовой анализ)»

Научный руководитель доктор юридических наук Носов Сергей Иванович

Изготовление оригинал-макета Копцева Ю.В.

Подписано в печать $0, 2004 г. Т и р а£Ж?> к з .

Усл.п.л.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 30 £

119606 Москва, пр-т Вернадского, 84

04- 1 3 6 39

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *